怎样把“重大问题协商
在决策之前”浅析与对策
政协纳雍县委员会 杨 怡
【内容提要】“重大问题协商在决策之前”是政治协商纳入决策程序，就国家和地方重要问题进行协商的一个主要环节。本文就其运行过程中面临的法律缺位、公众对其认知度低、运行机制还存在“短板”、协商主体自身的“不敢为”和“不善于为”等一系列影响和制约因素的成因进行了分析，并提出了：提升政治协商制度的法律层次，为“重大问题协商在决策之前”提供必要的法律保障；完善“执行力”保障机制，不断增强“重大问题协商在决策之前”各项政策、措施付诸实施的能力；切实加强和自觉接受党的领导，推动“重大问题协商在决策之前”进入党政决策程序；逐步建立和健全运行机制，规范协商程序的运作；加大政治协商制度的宣传力度，树立创新意识，发挥政协委员的主体作用，夯实协商准备；切实把握好“既要敢于协商，又要善于协商”的内在联系，积极有效地协助党政推行工作等对策、措施和建议。
【关键词】政治协商 协商政治 执行力 程序运作 协商准备
“重大问题协商在决策之前”是政治协商纳入决策程序，就国家和地方重要问题进行协商的一个主要环节；是各级党委、政府决策科学化、民主化的必然要求；也是人民政协履行职能的重要内容。目前，这一政治协商理念下的政治协商环节在其运行中，还存在许多不能适应社会发展的情形，面临一系列新的挑战。因此，如何建立和完善这一协商环节的引领、助动机制，规范和夯实其运作程序，使之适应新形势下社会发展和人民政协工作的要求，是我国社会主义政治文明建设中一个相当长的时期内值得关注与研究的问题。
一、影响和制约“重大问题协商在决策之前”的主要因素及成因分析
政治协商是人民通过选举、投票行使权利之外我国社会主义民主的又一重要形式，是党和政府广集民智，实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。虽然它的形成，历经了从奠基、初兴、一度失衡、再到重构的历史进程。但是，随着我国社会主义民主政治建设的不断发展，特别是改革开放以来，这一制度在国家政治生活中，对于凝聚人心、集中民智、团结队伍、巩固基础，都发挥了极为重要的作用。尤其是“重大问题协商在决策之前”这一政治协商环节，在各级党委的正确领导和政府的大力支持下，取得了长足进步。但是，我们应该清醒地认识到，“世界上没有永恒不变的政权组织形式，也没有一开始就十全十美的制度”。“重大问题协商在决策之前”的运行，其优势的显现，施行态势，产生的社会效果等，距社会主义民主政治的本质要求还有许多不尽如人意的地方，还存在许多制约因素。
（一）政治协商制度法律上的极度缺位，“重大问题协商在决策之前”在运行中缺乏必要的强制保障。从多年的实践来看，政治协商是扩大政治参与的重要渠道；是调整各种政治关系的独特纽带；是支持政治运行的辅助平台；是整合政治意识的有效途径。除此之外，作为协商主体还具备：“一是人才荟萃，智力雄厚，能够深入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题。二是代表性强，信息量大，能够反映各方面群众的意见、愿望和要求。三是位置超脱，视界宽阔，能够比较客观地提出意见和建议。四是下通各界，上达中央，能够发挥民主渠道作用”（1993年5月21李瑞环《在全国政协八届二次常委会议上的讲话》）。但是，政治协商制度与其它政治制度相比较，缺乏法律层面上具有强制性和普遍约束力的可操作性规范，有很大程度的非强制性。随着我国“建设社会主义法制国家”这一基本国策的建构，“依法治国”成为了立国的基本方略，“法制化”理念下的政治协商落入“有章可循，无法可依”的境界，越来越不适应我国社会主义民主政治建设。由于政治协商制度的“法律边缘化”，“重大问题协商在决策之前”在运行中缺乏必要的保障，对党政领导缺乏一定的约束力，能否进入党政决策程序，完全取绝于党政领导的民主意识和领导方法，常常因领导人的意识不同，存在着“可决策前协商和可不协商”这种局面。致使这种协商政治失去了自身特有的优势，协商活动进入决策程序的不确定性和随意性增大，一定程度影响和制约了“重大问题协商在决策之前”的实施。
（二）政治协商的现实作用未能得到社会公众的完全认同，“重大问题协商在决策之前”难以真正落到实处。某一制度和操作规范的建立，都是经过集思广益、深思熟虑而形成的，不论它的社会认同度有多大，或多或少对社会发展或某一方面的工作都会起到一定的推动作用。现行的政治协商制度“是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果”。虽然它诞生于特定的历史条件下，但这么多年的实践表明，它在我国政治文明诸范畴中具有一定的独特性，在政治文明建设中具有不可替代性。体现为：一是可以在国家机构与社会之间构建双向、多层、 畅通的政治传输路径，整合国家与社会关系问题，是调节国家机关与社会之间刚性冲突的减压阀或者缓冲器。二是可以实现社会各阶层和不同利益群体有序的政治参与，拓宽其利益表达渠道，最大限度地满足不同社会阶层和利益群体的利益诉求，最大限度地调动广大人民群众参与构建和谐社会的积极性。三是有利于扩大党的群众基础，巩固党的执政地位。四是有利于科学民主决策，最大限度地避免和减少党政决策失误。然而，这实际工作中，由于公众对政治协商的独特性和不可替代性缺乏足够的了解，特别是一些决策层，错误地认为进行政治协商是对党政权力的分割，在协商问题上，尤其是“重大问题协商在决策之前”方面，仅从“时间、效率”的角度考虑，而不从决策的民主性和科学性上去思考。觉得协商太麻烦，认为在经济社会改革与发展过程中，大事多、难事多，许多事情需要迅速作出决策，如果重大问题在决策之前都进行协商，可能会对决策思维产生一定的诱导，延缓决策时机，影响决策效果。因而，在重大问题协商方面“走走场子，做做样子”，致使“重大问题协商在决策之前”这一协商环节的实施难以落到实处。
（三）政治协商运行机制还存在“短板”问题，“重大问题协商在决策之前”在实际工作中不好掌控。目前，政治协商运行的引领、助动和保障机制，除《中国人民政治协商会议章程》外， 2006年，中共中央作出了《关于加强人民政协工作的意见》，随后中共贵州省委、中共毕节地委也作出了相应的“意见”，为政治协商运行提供了必要的制度保证。虽然“章程”和各个“意见”对“重大问题协商在决策之前”都作出了一些规定，尤其中共毕节地委《关于加强全区政协工作的意见》，不仅对协商的内容、协商的主体作出了要求，还明确了重大决策协商应在“党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前”（下称“三在前”）。但是，“章程”和各个“意见”中相关规定仍较为笼统、宽泛，特别是相关部门在贯彻执行中没有对这些“意见”的有关规定，如哪些重大问题在党委决策前协商，哪些重大问题是在人大通过之前协商，哪些重大问题是在政府执行之前协商，以及协商活动的具体操作程序、协商的主体层次等进行细化、分解。因而，“三在前”的问题在具体执行中不好操作和难以掌控。把政协主席列席党委常委会议视为党委决策之前的协商，把其他副主席应邀出席政府有关工作会议看作政府实施前的协商；把通报个别问题的交流代替重大问题协商，甚至以保密为由不进行协商的问题依然存在。使得“重大问题协商在决策之前”主观上缺乏诚意，客观上难以操作。
（四）协商主体自身的“不敢为”和“不善于为”，也是影响和制约“重大问题协商在决策之前”的一个重要因素。人民政协是我国特有的政治组织，是政治协商的主体。它既不是政权组织，也不同于一般人民团体，而是统一战线和政治协商的组织形式。政治协商的目的是为参加人民政协的各民主党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参政议政开辟畅通的渠道，集思广益，促进领导机关重大决策的科学化与民主化，减少决策失误。政治协商的方式可据党委、国家权力机关、国家行政机关、人民团体的提议进行协商，也可建议上述单位将有关重大问题提交协商。然而，由于一些政协工作者对政治协商制度的性质、地位和作用的理解不得要领，没有深刻领会“重大问题协商在决策之前”的现实作用，对政治协商“体谅包容、平等协商、广泛参与”等基本要求、基本精神和本质特征缺乏理解，把政协委员的身份视为一种“荣誉”和“光环”，把到政协机关工作视为人生为区域经济社会发展作贡献的终结，“人到码头，车到站”了。一方面是体现在“不作为”上。对有关单位拟提交党政决策而报来征求意见的一些工作方案、意见等，不作调查研究、不发表见解。总是以“没有意见或建议”而终结。另一方面体现在“怕越位”上。对一些区域内经济社会发展中应予提交决策前协商的重大问题，不关心、不过问。没有发挥其应有的职责作用。
二、“重大问题协商在决策之前”的对策、措施及建议
（一）提升政治协商制度的法律层次，为“重大问题协商在决策之前”提供必要的法律保障。目前，作为地方政协，在政治协商运作中所能依据的是法律权威不足，缺乏强制力的《中国人民政治协商会议章程》和中共中央出台的《关于加强人民政协工作的意见》等。虽然宪法在序言中肯定人民政协作为统一战线组织的地位，但没有真正体现政治协商制度的法律地位，客观地反映的是政治协商 “软制度”的特色。由于长期处于“无法可依”的状态，在依法治国的框架中，政治协商的运作不可避免流于形式，协商内容会流于空谈。鉴于此，笔者认为：要使政治协商制度适应建设社会主义民主与法制国家的需要，尤其是使“重大问题协商在决策之前”有一定的法律地位，在保持政治协商制度自身特色的同时，应将人民政协的建设纳入法制化的轨道中。一是国家立法机关可考虑在宪法中对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作进一步的明确规定，将《中国人民政治协商会议章程》和相关文件规定的一些内容上升到法律的层面，依据宪法，订立《政治协商法》，不断增强协商政治的强制性约束力，将民主和法制有机结合起来，从而为政治协商这一重要民主形式的实施提供法制保障；二是党的地方各级机关要把政治协商的内容、形式、运作程序等，以党内法律性文件的形式加以“细化”和“硬化”。使中国特色的协商性政治逐步走向“法制化、规范化和程序化”。
（二）完善“执行力”保障机制，不断增强“重大问题协商在决策之前”的各项政策措施付诸实施的能力。所谓“执行力”， 它源于企业管理的概念，是指思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。现行的《中国人民政治协商会议章程》和中央、省、地出台的各项“意见”，所作的规定有许多是可以操作的，但在具体贯彻实施中，仍然难以到位。究其原因，就是一个“执行力”差的问题。正如《细节决定成败》的作者汪中求说的那样，“中国决不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者，决不缺少各项管理制度，缺少的是对规章条款不折不扣的执行”。因此，鉴于政治协商是一项“软制度”，在法律层次尚未提升，缺乏强制性保障措施的前题下，把“执行力”理念纳入政治协商特别是“重大问题协商在决策之前”的运作中，是我国社会主义民主政治建设的现实需要。如何建立和健全“执行力”的助动机制，保障“重大问题协商在决策之前”的实施得以落实。笔者认为：一是要建立和完善党政决策运行机制，严格决策失误追究。当前，据有关资料显示，决策失误在我国经济社会发展中产生的负面影响日益突出，有的党政领导总把“我说了算”作为权力的象征，认为“一言堂”是其个性张扬的问题相当严重。因此，要避免决策失误给国家和人民造成重大的经济损失，必须完善党政决策运行机制，有序地推进“决策责任制、决策信息反馈机制和决策后评估机制”的落实，把“重大问题协商在决策之前”这一环节作为提前计算风险的一个主渠道。严格决策后的评估，强化责任追究，确保党政决策的严肃性，促使决策的科学化、民主化。二是实行严格的绩效考核。要把“重大问题协商在决策之前”作为领导干部政绩考核的一个重要内容，纳入党政工作目标考核范畴，对决策前协商的重大问题数量，占决策数量的比值等进行量化、分解。并进行经常性的督查，以确保“重大问题协商在决策之前”得以具体实施。
（三）切实加强和自觉接受党的领导，推动“重大协商在决策之前”进入党政决策程序。“坚持中国共产党的领导，是人民政协开展工作必须始终遵循的一项根本原则”。“重大问题协商在决策之前”的落实，往往取决于党委对政协工作的重视程度。党委重视了，政治协商就比较主动。反之，政治协商就难以开展。近年来，中共中央非常重视政协工作，先后制定出台了各种纲领性文件，较好地推动了政治协商的开展。但不可讳言的讲，一方面一些地方党委的领导意识、民主意识和工作方法不能适应社会发展的要求，忽视了政治协商，尤其重大问题在决策前的协商是实现决策科学化的一个重要途径，把“人民政协”置于一种“摆设”的地位；另一方面政协自身信心不足，许多工作不汇报、不请示，不与党委主动对接。从而使得“重大问题协商在决策之前”难以真正地落实和不走过场。因此，要使“重大问题协商在决策之前”进入党委政府决策程序，党委加强政协工作的领导和政协自觉接受党委的领导极为关键。从党委、政府的层面上讲，要充分认识促进区域内政治、经济、社会各项事业的发展，是党委、政府和政协最终的落脚点和归宿；要切实加强党对政协工作的领导，把开展政治协商作为巩固党的执政基础的一项重要工作，将重大决策前进行政治协商作为重要民主程序纳入议事规则，切实抓好、抓落实。在政协的层面上，要充分认识政治协商是政协的首要职能，应当千方百计去切实履行，主动与党委领导进行沟通，坚持从有利于维护党的领导出发，立足于全局考虑问题，善于依靠党委的领导提出协商内容和建议，争取党委领导的重视和支持，使“协商在决策之前”置于党委的领导之下，积极推动“重大问题协商在决策之前”进入党委决策程序。
（四）逐步建立和健全“重大问题协商在决策之前”的运行机制，规范协商程序的运作。决策之前的政治协商，是一项严肃和政治性很强的工作，组织运作一定要规范，这是推进和实现政治协商规范化、程序化的一个十分重要的环节。要建立和完善“重大问题协商在决策之前”的运行机制，笔者认为应从以下方面入手：
一是要规范协商内容。党委、政府、政协要共同商议，把诸如改革开放和物质文明、精神文明和政治文明建设中的重要方针政策、政府工作报告、财政的领导决策、国民经济和社会发展规划、经济建设方面的重要部署和重大建设项目，重要人事安排、行政区划重大变动、事关“民生”的重大问题、政协内部的重要事务及有关统一战线的其他重要问题等作为决策之前协商的内容，纳入三家的议事规则中进行明确的界定。使之成为推动“重大问题协商在决策之前”健康开展的重要抓手。
二是要规范协商程序。一方面要规范履行政治协商职能的主体层次。明确规定哪些重大问题由哪一层次进行协商。另一方面要科学设计具体的、可操作的工作流程。要把“选题调研—协商讨论—落实反馈”作为重大问题决策前协商的具体运作程序。首先年初由党委根据年度工作重点或政协党组提出协商内容的建议，经与有关方面协调，确定协商的具体议题。其次政协主席会议根据议题需要，决定协商形式和参加范围，审定协商方案；并组织专门的调查研究。第三，党委、政府领导及有关部门负责人要参加协商会，通报情况和听取意见。第四，政协有关专委会要及时整理《协商建议书》，并在规定的时限内向党委、政府及有关部门报送。第五，有关方面或部门应认真研究处理建议，并在规定的时限内作出书面答复。最后，政协应及时将协商结果和落实情况反馈有关政协委员，必要时可进行跟踪检查。
（五）加大政治协商制度的宣传力度，树立创新意识，切实发挥政协委员的主体作用，夯实重大问题的协商准备。由于宣传工作的缺失，社会各界对政治协商制度的性质、地位和作用的认识存在一定误区，一些人总认为人民政协是一个安排老同志的地方，是一个休息、养老的场所。开展工作“是无事找事”。如政协一些同志下乡去搞调查研究，有的乡镇领导戏言“找饭吃的又来了”。对政协工作不理解、不支持。因而，对于“重大问题协商在决策之前”的运作，党委及政协自身要采取积极有效的措施，利用各种媒体，加大政治协商制度的宣传力度。与此同时，政协工作者要注意把握好参政与执政的关系，准确做好定位，树立“有为才有威”的意识，工作上要敢于开拓，敢于创新。首先，在调查研究方面，一是调查方式要创新，除采取传统的听取汇报，实地考察、座谈走访外，可采用问卷调查，网络调查，召开听证会、进行课题研究等方式。二是调查的内容要有所突破。要在“准、深、精”上下功夫，即选题要准，调研要深，成果出精品，为协商准备和党政决策提供高质量的参考。其次，在会议组织方面，要把开好例会作为发挥委员作用的重要形式和有效途径。以“精心组织，广开言路，注重实效，提高质量”为办会宗旨，形成“全委会整体协商、常委会专题协商、主席会议重点协商”的例会协商格局。在协商问题上，立求不在多而在精，提出的建议不在全而在深。坚持会前充分准备，注意抓好选题；会议广泛发扬民主，注重集思广益；会后搞好建议、意见的迅速传递，拓展政协委员的知情渠道，充分发挥政协委员主体作用。第三，要进行协商方式的创新，在协商过程中，要把向专家咨询，向群众征求意见，实行听证，进行公示等引入协商工作中，努力提升政治协商的整体水平。
（六）协商主体要切实把握好“既要敢于协商，又要善于协商”的内在联系，通过对重大问题决策之前协商，积极有效地协助党政推行工作。“我国改革发展进入了一个关键时期，经济结构深刻调整，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷”。因而，“重大问题协商在决策前”这一环节，将会越来越成为一个科学决策、防止工作失误的一个重要法码。作为协商主体，要在协商中学会协商，在不断地加强自身建设的同时，要围绕区域内政治、经济、文化和社会中的重大问题，选择一些具有全局性、前瞻性的方面，讨论协商，提出有见解、有份量的意见和建议，为党政决策提供依据和参考。与此同时，要注意把握好参政与执政的关系，准确进行自我定位。防止把重大问题决策前的协商推向极端，要掌握好协商的方式、方法、力度和原则，做到合理适度。通过不断努力和积极探索，真正把民主协商向前推进。
【参考文献】
[1] 《胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立５５周年大会上的讲话》
[2] 中共贵州省省委党校、贵州行政学院２０００编印的《宪法教程》
[3] 1993年5月21李瑞环《在全国政协八届二次常委会议上的讲话》
[4] 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《中共贵州省委关于加强人民政协工作的实施意见》、《中共毕节地委关于加强全区政协工作的意见》
[5] 《中国人民政治协商会议章程》 |